Le Troubled Asset Relief Program était un plan de sauvetage du gouvernement de 700 milliards de dollars. Le 3 octobre 2008, le Congrès l’a autorisé par le biais de la Loi de 2008 sur la stabilisation économique d’urgence. Elle visait à maintenir les banques du pays en activité pendant la crise financière de 2008. Pour payer cela, le Congrès a relevé le plafond de la dette à 11 300 milliards de dollars.
Le Département du Trésor américain a utilisé ces fonds pour injecter des capitaux dans des banques et d’autres entreprises qui étaient au bord de la faillite depuis la crise de liquidité bancaire de 2007. Le Trésor y est parvenu en achetant des actions et des obligations auprès de banques et d’entreprises en faillite.
La Réserve fédérale – dont le rôle est de garantir que le système financier américain, et donc l’économie, ne fasse pas faillite – a fait tout ce qu’elle pouvait avec ses politiques monétaires expansionnistes. Le Congrès a approuvé le TARP pour aider la Réserve fédérale en tant que réponse de politique budgétaire expansive. TARP a expiré le 3 octobre 2010.
Les cinq programmes de sauvetage du TARP
L’objectif initial du TARP était de renflouer les banques. Au moment où le programme a été achevé, il avait été utilisé dans cinq domaines. Les domaines concernés étaient les secteurs de l’automobile, de la banque, du crédit, du logement et des assurances.
Le programme d’achat de capital (banques)
Le 14 octobre 2008, le département du Trésor a utilisé 250 milliards de dollars de fonds TARP pour lancer le programme d’achat de capital (CPP). Le gouvernement américain a ensuite acheté des actions privilégiées dans huit banques :
- Banque d’Amérique/Merrill Lynch
- Banque de New York Mellon
- Groupe Citi
- Goldman Sachs
- J.P. Morgan
- Morgan Stanley
- Rue d’État
- Wells Fargo
Le programme exigeait que les banques versent au gouvernement un dividende de 5 % qui passerait à 9 % en 2013. Cela a encouragé les banques à racheter les actions dans un délai de cinq ans. Hank Paulson, alors secrétaire au Trésor, savait que le gouvernement réaliserait des bénéfices lorsque l’économie recommencerait à croître.
Le 23 novembre 2008, le Trésor a investi 20 milliards de dollars supplémentaires en fonds TARP dans Citigroup (Citi). En échange, le Trésor a reçu des actions privilégiées (généralement des actions qui n’incluent ni propriété ni droit de vote) avec un dividende de 8 %. Citigroup a limité la rémunération des dirigeants et a mis en œuvre le programme de modification des prêts hypothécaires de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC).
Le Trésor, la Réserve fédérale et la FDIC ont également convenu d’assurer un pool de 306 milliards de dollars d’actifs de Citi. La banque paierait les premiers 29 milliards de dollars de pertes. Après cela, le gouvernement paierait 90 % et Citigroup, 10 %. Seuls 5 milliards de dollars de TARP seraient utilisés. La FDIC garantirait jusqu’à 10 milliards de dollars et la Fed prêterait le reste. Le 27 janvier 2009, TARP a utilisé 386 millions de dollars des fonds du RPC pour aider 23 banques communautaires.
Groupe International Américain (Assurance)
Le 10 novembre 2008, le Trésor a utilisé TARP pour sauver le géant de l’assurance American International Group (AIG). La Fed avait déjà prêté 112 milliards de dollars à l’ensemble du système ; elle a porté le total à 152 milliards de dollars en achetant pour 40 milliards de dollars d’actions privilégiées d’AIG. Cela a permis à AIG de retirer ses swaps sur défaut de crédit et d’éviter la faillite. Le 2 mars 2009, le Trésor a engagé 29,84 milliards de dollars supplémentaires dans AIG. Ces changements ont porté le plan de sauvetage financier total d’AIG à 182 milliards de dollars.
Crédit et logement
Le 23 novembre 2008, le Trésor a prêté à la Réserve fédérale 20 milliards de dollars en fonds TARP. La Fed a créé la facilité de prêt de titres adossés à des actifs à terme (TALF). La Fed a prêté de l’argent TALF à ses banques membres afin qu’elles puissent continuer à offrir des crédits aux propriétaires et aux entreprises. En avril 2013, la totalité de l’argent avait été remboursé avec 3,6 milliards de dollars d’intérêts.
Le 18 février 2009, le Trésor a lancé le Plan d’abordabilité et de stabilité pour les propriétaires. Il a mis de côté 75 milliards de dollars en fonds TARP pour aider les propriétaires à refinancer ou à restructurer leurs prêts hypothécaires.
Il a également créé le Home Affordable Modification Program (HAMP) et encouragé les banques à réduire les mensualités hypothécaires pour ceux qui courent un risque imminent de saisie. Le programme prévoyait des incitations pour les propriétaires, les réparateurs et les investisseurs.
Note
HAMP a fermé ses portes en 2016. En septembre 2018, il avait aidé 5 millions de propriétaires à éviter la saisie.
Le Trésor a ensuite créé le Home Affordable Refinance Program. Ce programme a permis aux propriétaires solvables, qui étaient à l’envers dans leur maison, de se refinancer avec des taux hypothécaires plus bas, ce qui a aidé les propriétaires à réduire leur risque de saisie. Le programme a expiré le 31 décembre 2018.
L’industrie automobile
En décembre 2008, le président George W. Bush a accepté d’utiliser les fonds TARP pour renflouer les trois grands constructeurs automobiles..Les dirigeants du secteur automobile avaient prévenu que les sociétés General Motors et Chrysler LLC risquaient la faillite et la perte d’un million d’emplois. Le plan de sauvetage de 80,7 milliards de dollars a duré de janvier 2009 à décembre 2014. Le Trésor a récupéré la totalité sauf 10,2 milliards de dollars.
Pourquoi TARP n’a pas coûté cher aux contribuables
Depuis 2018, le TARP ne coûte rien aux contribuables. Au lieu de cela, le Trésor a reçu 3 milliards de dollars de plus que les 439,6 milliards de dollars déboursés. Sur ce montant, 376,4 milliards de dollars ont été remboursés par les banques, les constructeurs automobiles et AIG.
Le Trésor américain a réalisé un bénéfice de 66,2 milliards de dollars grâce à ces sociétés, car il a acheté des actions de ces sociétés lorsque les prix étaient bas et les a vendues lorsque les prix étaient élevés. Le Trésor a gagné 5 milliards de dollars grâce à son investissement du fonds TARP dans AIG uniquement.
Les programmes destinés à aider les propriétaires ont alloué 37,4 milliards de dollars. En septembre 2018, ils avaient dépensé 27,9 milliards de dollars. Ces fonds n’étaient jamais destinés à être remboursés.
Le programme TARP a rapidement transformé le secteur bancaire. En mai 2009, le président de la Fed, Ben Bernanke, a déclaré que les résultats des « tests de résistance » du système bancaire étaient encourageants. Les tests ont révélé que neuf des 19 plus grandes banques du pays n’avaient pas besoin de lever des capitaux supplémentaires, ni de compenser les futures dépréciations des titres toxiques adossés à des créances hypothécaires.
Note
Les titres adossés à des créances hypothécaires ont été l’un des principaux responsables de l’effondrement financier ; la plupart de ces banques ont investi massivement dans le marché immobilier au moyen de prêts subprime, qui ont ensuite été utilisés pour créer ces titres.
Le test de résistance a confirmé que Capital One, U.S. Bancorp et Branch Banking and Trust Company étaient suffisamment en bonne santé pour vendre des actions afin de rembourser les fonds TARP. Goldman Sachs avait déjà proposé de rembourser les 5 milliards de dollars empruntés. Les banques restantes devaient encore lever 75 milliards de dollars de capitaux avant d’être jugées suffisamment saines. Bank of America et Wells Fargo étaient responsables d’un tiers de ce montant.
Au cours de l’exercice 2010, les banques ont remboursé 110 milliards de dollars et 38 milliards de dollars supplémentaires au cours de l’exercice 2011. Le TARP a généré un excédent budgétaire au cours de ces deux années, les banques ayant remboursé le plan de sauvetage.
Le président Obama pensait à l’époque que les contribuables allaient perdre entre 120 et 141 milliards de dollars à cause du TARP. Il souhaitait taxer les banques pour rembourser les contribuables en prélevant la taxe sur une période de 10 ans sur les activités les plus risquées des banques, comme le trading. Il ne voulait pas taxer les opérations de détail des banques, car ces coûts seraient répercutés sur les clients sous forme de prix plus élevés.
La proposition d’Obama n’a pas été adoptée par le Congrès. Au lieu de cela, la loi Dodd-Frank sur la réforme de Wall Street, entre autres réformes, a limité le montant autorisé dans le cadre du TARP à 475 milliards de dollars.
Pourquoi TARP était nécessaire
Un sondage mené en 2010 demandait aux électeurs leur avis sur le TARP : 58 % des personnes interrogées ont déclaré que le TARP n’était pas nécessaire.Mais le but de TARP était d’arrêter la panique qui a ravagé Bear Stearns, Lehman Brothers, Fannie Mae, Freddie Mac et AIG. Sans l’intervention du gouvernement, la faillite de ces entreprises en aurait conduit à bien d’autres.
La plupart des Américains n’ont jamais entendu parler du Reserve Primary Fund (The Reserve). Ils ne savaient pas que le 16 septembre 2008, ils étaient à quelques semaines d’un effondrement économique total. Si ce fonds du marché monétaire ultra-sûr avait fait faillite, les entreprises de camionnage n’auraient plus de liquidités pour payer leurs employés et les épiceries auraient été vides en quelques semaines.
Dans l’état actuel des choses, la Réserve a annoncé sa liquidation fin septembre 2009. Sans la garantie TARP de 700 milliards de dollars du gouvernement, le système financier se serait effondré, entraînant avec lui le reste de l’économie.
Pourquoi le premier concept TARP de Paulson a échoué
L’idée originale du secrétaire Paulson était de mettre en place TARP comme une enchère inversée. L’idée était que les banques soumettent les prix des offres sur leurs prêts douteux au département du Trésor et que les administrateurs du Trésor sélectionnent le prix le plus bas proposé.
Le problème avec ce plan était que les banques ne voulaient pas subir de pertes : elles voulaient que le département du Trésor paie le plein prix pour ces actifs. Les responsables du Trésor savaient que les créances irrécouvrables valaient bien moins : les prix demandés par les banques et la valeur marchande des prêts étaient si éloignés que les enchères ne fonctionneraient pas.
Les banques centrales européennes et japonaises injectaient directement des liquidités dans les entreprises touchées par la crise. Paulson a lancé le programme de rachat de capital, en utilisant les fonds TARP, pour s’aligner sur leurs plans.
Le problème avec le programme TARP pour les propriétaires
Pourquoi n’y a-t-il pas eu davantage de personnes qui ont profité des programmes HAMP et HARP ? Cela aurait injecté des milliards dans l’économie et aidé des millions de propriétaires à éviter la saisie.
Le problème, c’était les banques. Ils ont trié sur le volet les candidats et ont refusé de prendre en considération ceux dont les capitaux propres étaient les plus faibles. Les banques étaient trop méfiantes face aux risques pour permettre aux programmes de fonctionner.
Note
Il s’agissait des mêmes banques qui, quelques années auparavant, accordaient des prêts à n’importe qui parce qu’elles gagnaient de l’argent grâce aux investissements créés grâce aux prêts.
Il n’y avait aucun risque pour les banques, puisque tous ces prêts étaient garantis par Fannie Mae ou Freddie Mac. Les banques ne voulaient pas se soucier des formalités administratives liées aux propriétaires bénéficiant d’une assurance hypothécaire.
